La gobernanza en la gestión de la seguridad de las presas

La revista IAgua, en su último número, publica un artículo firmado por Juan Carlos de Cea como responsable de la División de Seguridad de Infraestructuras y Explotación de la DGA de MITECO con el título: “Estrategias de financiación y optimización de la seguridad de las presas”. No sé si “responsable” se asimila a Director o Coordinador de la División, pero en todo caso escribe como Dirección General del Agua. Aparte de citar lugares comunes, dice algo, que alarma a los ingenieros dedicados a la seguridad de presas: “Lograr su máxima resiliencia es pues un objetivo fundamental y supone aplicar en su gestión medidas de gobernanza y de análisis de riesgos, entendidas como el producto de la probabilidad de fallo y de las consecuencias derivadas de éste”

Más adelante dice: “Esa es, precisamente, la metodología que viene introduciendo la Dirección General del Agua (DGA) desde hace cinco años para priorizar, adecuadamente, todas las inversiones a efectuar en mejora de la seguridad de presas”.

La Asociacion de Ingenieros de Caminos organizó en febrero de 2022 una jornada-debate sobre el nuevo enfoque de la “Gestión de Seguridad de Presas y Embalses propuesto desde la Administración Hidráulica” coincidiendo con la licitación promovida por la D.G.A, para adjudicar el Contrato de “Coordinación de los Estudios de Análisis de Riesgos”, al que por cierto solo se presentó una empresa.

A ese debate invitamos a especialistas de diversas empresas y Administraciones y por supuesto a la Dirección General del Agua que excusó su asistencia y dio orden a los funcionarios de esa Dirección y Confederaciones de no participar. Desde el punto de vista técnico, en aquella Jornada y las dos posteriores quedo claro que los ingenieros dedicados a la ingeniería de presas que participaron no creen en el análisis de riesgos como herramienta para la Gestión de la Seguridad de las presas.

Una de las conclusiones de aquella jornada-debate apuntaba a que el análisis de riesgos solo podría aplicarse a la seguridad de presas en aspectos muy concretos. A presas que presentan alguna diferencia significativa en su proyecto, construcción o explotación con el “saber hacer” actual o en las que se ha detectado alguna anomalía en su comportamiento, y esto supeditado a la viabilidad de disponer de los elementos fundamentales del análisis de riesgo (estimación del valor esperado del número de víctimas y de la probabilidad anual de rotura y existencia de un criterio objetivo de valoración).

En este sentido recomendamos la lectura del excelente documento, publicado por la Sociedad Española de Presas y Embalses, titulado “La aplicación en España del análisis de riesgos a la gestión de la seguridad de las presas. Notas articuladas alrededor de algunas preguntas críticas”.

No parece que la DGA esté utilizando la metodología del análisis de riesgos para priorizar sus inversiones en seguridad de presas. Las pocas inversiones que en ese campo está llevando a cabo la Dirección General del Agua en los últimos años para resolver las deficiencias de las presas existentes son conocidas desde hace décadas por los ingenieros de la Administración dedicados a la ingeniería de presas, no habiendo sido necesario llevar a cabo ningún análisis de riesgos.

La presa de Forata es un buen ejemplo, y reciente. La pregunta es inmediata: Si en los últimos años como se dice, las inversiones se han priorizado en función del análisis de riesgos y no se ha actuado en la presa de Forata conociendo la situación en la que se encuentra, uno podría pensar, ¿en que condiciones estarán las presas en las que se está actuando?

Y si no es así, solo la desidia de la administración hidráulica puede explicar esta situación. ¿Cómo puede tenerse en la región levantina una presa en la situación en la que se encuentra Forata? ¿Era necesario el análisis de riesgos en Forata para actuar?

Cabe preguntarse si ha sido necesario gastarse los millones de euros que se han dedicado, en las diferentes Confederaciones, para llevar a cabo los análisis de riesgos de las presas para conocer la situación de las presas estatales. La respuesta, si le hacen la pregunta a los ingenieros responsables en explotación de presas o a cualquier encargado al frente de una presa, muy probablemente será que no.

En este sentido, conviene recordar que ya en 2021 la DGA publicó la situación del parque de presas de titularidad estatal y con más detalle en 2023 con la publicación del documento “Líneas de actuación de la DGA para mejora de la seguridad de las presas 2023-2033”. Ambos estudios son anteriores a la conclusión del estudio de Análisis de Riesgos, que creo concluirá en junio 2026. Sería bueno saber ¿en cuántas nuevas presas se han detectado problemas de seguridad que no se supiera ya desde años?, probablemente ninguna.

He tenido la oportunidad de hablar con ingenieros de explotación de presas de titularidad estatal, también con algún encargado, que han participado en sesiones de análisis de riesgos y sus comentarios van en la línea de sensación de cierta vergüenza, cuando desde un púlpito de teóricos expertos se les pretende enseñar los riesgos de su presa.

Recuerdo el debate surgido entre la comunidad de ingenieros dedicados a las presas en relación con las dos primeras adjudicaciones de los pliegos dedicados al referido menester. En la primera, coincidiendo con la jornada-debate sobre Seguridad que comenté anteriormente, de un monto económico importante en periodo de escasez de trabajo para las ingenierías, solo se presentó una unión temporal de empresas constituida por dos consultoras, que, evidentemente resultó adjudicataria.

Si uno leía los requerimientos del pliego era evidente que no se podía competir con la UTE ganadora, por lo que las ingenierías no dedicaron un euro a preparar una oferta de la que se intuía quienes podrían ser los adjudicatarios. Era más inteligente esperar a la segunda de las licitaciones, estructurada en cuatro lotes, lo que permitía competir.

Pero si había dudas en la primera licitación, en ésta segunda licitación, la adjudicación de uno de los lotes recayó de nuevo en la unión temporal de empresas que había resultado adjudicataria en el primero de los concursos. Pareciera que podría ser incompatible que una misma empresa pudiera ser adjudicataria de ambas. Y para muestra, un ejemplo. La misma unión temporal de empresas, adjudicataria del primer concurso, debía impartir cursos de formación a la unión temporal de empresas adjudicataria del segundo concurso. No olvidemos que ambas son la misma. Y este ítem tenía una remuneración especifica en el Contrato.

A mi juicio, esta doble adjudicación no debió ser permitida por la DGA y generó no pocos comentarios en el sector.

Pienso que la aplicación del análisis de riesgos a la seguridad de las presas por varios equipos de expertos y por tanto con criterios no siempre comunes, debe ser calificada en el mejor de los casos como una foto desenfocada en un instante determinado que deja de ser reflejo de la realidad al instante siguiente, y por lo dicho anteriormente, en el caso de España la cuestión es, si cabe, más grave.

Desde la Asociación de Ingenieros de Caminos y de la Ingeniería Civil estamos valorando la organización de una nueva jornada práctica dedicada al análisis de riesgos. El objetivo es abordar esta metodología desde una perspectiva aplicada y contrastarla con la experiencia acumulada en el sector. Los resultados de dicha jornada permitirán clarificar su alcance real y contribuir a una revisión fundamentada de su utilidad en el ámbito de la ingeniería de presas

El otro pilar de la gobernanza en materia de seguridad de presas que lleva a cabo la Dirección General del Agua. hace referencia a la normativa.

Probablemente en ningún país de los que se autodenominan “desarrollados” se ha dado la situación, como ocurrió en España, de haber tenido en vigor dos normas, ambas con rango de orden ministerial, y aplicables en función de la titularidad, relativas a seguridad de presas: la Instrucción para el Proyecto, Construcción y Explotación de Grandes Presas (primera versión transitoria de 1.962 y definitiva de 1.967) y El Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses (1.996)

Cuentan los más veteranos cómo en el periodo entre ambas normas tuvieron lugar importantes e intensos debates entre ingenieros. A esta situación quiso poner fin el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico. Su Título VII se refiere a la seguridad de las presas, embalses y balsas. El Artículo 364. Normas Técnicas de Seguridad de Presas y Embalses.

Pues bien, Esas normas técnicas fueron aprobadas mediante el Real Decreto 264/2021, es decir, después, nada más, ni nada menos, de 13 años.

Si la administración hidráulica se tomó 13 años para elaborar unas normas técnicas de seguridad de presas, cualquiera podría pensar que el resultado del trabajo habría sido algo que rozara la perfección. Pues si atendemos a la opinión de los expertos, parece que no. Otra vez, nada más lejos de la realidad.

En efecto, en las Jornadas organizadas con los ingenieros especialistas en esta materia por la Asociación de Ingenieros de Caminos que he comentado anteriormente, se puso de manifiesto que dichas normas técnicas deben ser calificadas de inaplicables para el parque de presas existentes en la fecha de publicación. Como se dice textualmente en ellas, “solo se deben tener en cuenta como una referencia para el titular de la presa” y dejando en el limbo a las más de 30.000 balsas.

Algunas de las razones puestas de manifiesto en aquellas Jornadas por los expertos y reflejadas en las conclusiones de estas fueron las siguientes :

• Ausencia de diagnóstico explícito de la situación actual.
• No resuelve el problema de las presas existentes, solo una referencia.
• No resuelve el problema de los titulares con escasos recursos.
• Las “Entidades Colaboradoras” no resuelven el problema del control de la seguridad, es más, lo empeoran, al depender del titular que las contrata.
• La seguridad hidrológica se reduce incluso para las presas nuevas con una utilización irresponsable del periodo de retorno.
• Ambigüedad en los criterios adoptados para la Clasificación de Presas, elaboración de los Planes de Emergencia y en el tratamiento de la Seguridad Estructural con una utilización irresponsable del periodo de retorno en relación con los sismos.
• Adopta el “Silencio administrativo” como resolución negativa, potenciando la inseguridad jurídica en los titulares concesionados.
•  Ausencia de periodos transitorios explícitos para las presas existentes.
• No tratamiento de las presas que ya están prácticamente fuera de servicio.
• No consideración real del cambio climático.
• Ausencia de un órgano administrativo independiente y competente y especializado en seguridad de presas y embalses, consagrando la doble función de la DGA: Gestor y Titular

Así pues, con esta Normativa, que no olvidemos, afecta a la seguridad de las personas, estamos conviviendo y se nos quiere hacer creer que es de las más avanzadas a nivel mundial.

Pienso que se ha perdido la oportunidad de hacer unas Normas, basadas en tres aspectos:

1. Un “órgano inspector” independiente.

En el RDPH de 2008 se perdió la oportunidad de crear un “órgano inspector”, independiente de todo titular, dotado de financiación propia, con las características y medios técnicos necesarios, y con la competencia de dictar resoluciones ejecutivas.

Se prefirió sustituir ese posible órgano, que desde la ASOCIACION venimos reclamando como pieza fundamental para la gestión de la seguridad de las presas, por un triunvirato formado por una Administración Pública competente, la Comisión Técnica de Seguridad y las Entidades Colaboradoras.

Pero el Real Decreto no establece ningún requisito técnico para la Administración Pública “competente” y tampoco para la “Comisión Técnica”; de ésta sólo se establece la composición, 34 miembros, y quién es el que tiene competencia para designarlos.

Sin un órgano capaz de interpretar ni las Normas Técnicas, (las actuales son inaplicables), ni las condiciones particulares de cada presa existente, parece que se necesitarían unas Normas Técnicas detalladas, concretas y sin flexibilidad. Nada que ver con las aprobadas, que se situarían en el extremo de las que serían deseables, al menos para las presas ya en explotación.

2. Tener en cuenta de forma prioritaria a las presas existentes

Las presas existentes son el auténtico problema, solo por una cuestión numérica y de longevidad.

No es viable una solución estilo “parque móvil”, en la que la propia renovación del parque permite que los vehículos circulantes van cumpliendo cada vez en mayor medida los nuevos requisitos.

Seguro que ningún vehículo circula hoy sin cinturones de seguridad, simplemente por renovación del parque, pero esto no es posible para el parque de presas existente. Como renovar por ejemplo la presa del Rumblar?

La Central de Fukushima, puede servir de ilustración. Se diseñó en su momento, cumpliendo las normas vigentes, con capacidad para resistir una ola de 6 m. Con posterioridad la ola de diseño se elevó a 12 m. Como no era posible el cambio de emplazamiento, estaba funcionando bien, no existía demanda social para un incremento de seguridad y la consideración de la nueva ola era muy cara, no se modificó. El resto de la historia ya la conocemos, una catástrofe.

La problemática existente en relación con las presas en explotación requiere la existencia de unas normas flexibles, que permitan la aplicación caso por caso a las presas existentes, evidentemente se requiere la existencia de Órgano Inspector competente y público.

3. Contemplar la seguridad desde un punto de vista dinámico.

La situación existente en España no la resuelve una normativa rígida y detallada. Basta con plantearse las siguientes preguntas: ¿Todas las presas existentes deben disponer de un doble Desagüe de Fondo?,¿Todas deben aumentar la capacidad de sus aliviaderos? ¿Ninguna? ¿Cuáles?

La existencia de un órgano Inspector es inexcusable para establecer criterios para cada presa existente y éste debe entender la seguridad como un proceso dinámico de gestión.

Las presas existentes deben tender a cumplir los requisitos de seguridad bajo los que se diseñarían si se construyesen ahora. Ahora bien, los recursos son limitados y no pueden abordarse todos los cambios necesarios en un plazo corto y, por si fuera poco, los requisitos de seguridad van cambiando y se van haciendo sistemáticamente más estrictos (Fukushima).

Como hemos comentado, es necesaria una gestión dinámica de la seguridad. La normativa de hoy no será válida mañana, ni lo que pensemos para una determinada presa podremos aplicarlo automáticamente a otra.

Ello quiere decir que no existe una “situación de seguridad” sino una “gestión de la seguridad” entendida como un proceso dinámico, alejado de toda visión estática. No se trata de una fotografía en un instante, sino de una película que vamos rodando.

Volviendo al escenario actual donde parece que la figura clave es la “Administración Competente” conviene analizar el concepto competente: Conocemos el “grado de competencia” de los niveles superiores en la gestión de la política hidráulica (Secretario de Estado, Directora General, Subdirectores Generales y Presidentes de Confederaciones. Son 16 altos cargos, de los que solo 6 tienen la titulación de Ingeniero de Caminos que es la única que ofrece capacitación técnica específica para el diseño de presas.

El segundo nivel de la Administración Competente para la seguridad, dependiente de la D.G.A., es la denominada como “División de Seguridad de Infraestructuras y Explotación” dependiendo de la subdirección del DPH. ¿Cuál es la composición del equipo humano de esta “División de Seguridad de Infraestructuras y Explotación? ¿Quién la compone? ¿Número, titulaciones, años de experiencia en seguridad de presas?

La situación de los “ingenieros jefes de explotación” de las presas de titularidad estatal ya la conocemos, con casos de al menos 16 presas asignadas a un Ingeniero, sin ningún tipo de complemento específico y sin capacidad por falta de recursos para mejorar sus infraestructuras. Como ya hemos comentado, estos Ingenieros duran en estos puestos una media de no más de 3 o 4  años.

La Administración Competente en lo que se refiere a las 1.695 presas concesionadas lo constituyen “Las Comisarías de Aguas”, que tienen la ingente misión velar por las condiciones de seguridad con las que prestan su servicio las presas que explotan los titulares de las diferentes concesiones. Nos preguntamos por los equipos de ingenieros que las Comisarías de Aguas asignan a la gestión de la seguridad de presas. ¿Cuál es la composición y perfil del equipo de esta rama tan importante de “La Administración Competente”? ¿Número, titulaciones, años de experiencia real en seguridad de presas?

Si nos atenemos a los últimos escritos de la DGA, son 10 Ingenieros de Caminos situados en las 9 Confederaciones, (2 en el Guadalquivir) de los cuales, cinco a tiempo parcial, dependiendo de nueve Comisarios de Aguas, incluso dos de ellos sin formación ni capacitación técnica para ocupar un puesto de tanta responsabilidad.

Es disparatado pensar que se puede llevar a cabo la labor que tienen encomendada las Comisarías de agua con la dotación de medios que tienen, es sencillamente otra irresponsabilidad.

Concluyendo, ¿Qué clase de gobernanza se puede llevar a cabo con una técnica como el análisis de riesgos, cara, de dudosa aplicación a la seguridad de presas y aplicada a un parque de presas cuyas carencias son ya conocidas y, si no lo son, cualquier equipo de ingenieros expertos es capaz de determinarlas de manera más segura y eficaz?

¿Qué clase de gobernanza puede llevarse a cabo con una normativa plagada de incoherencias y que es imposible llevarla a la práctica?

¿Qué clase de gobernanza se puede llevar a cabo sin unos equipos de ingenieros y titulados universitarios en las distintas materias que tienen que ver con la seguridad de presas? ¿Se quiere suplir todo con las entidades colaboradoras, a las que van a pagar los titulares?