Reflexiones sobre la seguridad de nuestras presas

La península ibérica, por su situación geográfica en el suroeste de Europa y formando parte de la cuenca del Mediterráneo, se ve sometida a un régimen de precipitaciones irregular en el espacio y en el tiempo, con una vertiente noroccidental inmersa en un clima oceánico, una zona central de clima mediterráneo y algunas regiones situadas en el sureste de la península donde impera un clima árido, casi desértico.

Esta diversidad climatológica se traduce en un régimen de precipitaciones irregular en el tiempo y en el espacio, con precipitaciones medias anuales superiores a los 1.600 l/m² en las áreas más septentrionales y valores que no alcanzan los 400 l/m² en el sureste, con una precipitación media anual para la península de 683 mm/m², alternando en todas las regiones períodos de sequía cada vez más prolongados con otros de mayores precipitaciones.

En los últimos años se viene observando cómo estas variaciones son cada vez más extremas, con episodios de fortísimas precipitaciones que ahora llamamos DANAS y a las que ponemos nombre, anteriormente denominadas “gota fría”, pero que, en todo caso, confirman el cambio climático. No es que llueva menos, sino que llueve distinto, acentuando en mayor medida la irregularidad en el régimen de precipitaciones de la península.

La otra peculiaridad que afecta al recurso agua está ligada a la fuerte radiación y a las altas temperaturas a las que se ve sometida la península, lo que se traduce en una elevada pérdida del recurso debido al proceso de evapotranspiración inducido, que supone el retorno a la atmósfera del 66 % de la precipitación.

Traducido a volúmenes de agua, de los 337.000 hm³ de precipitación recibida en los 494.000 km² de la superficie peninsular, tan solo 117.000 hm³ terminan fluyendo por nuestros cauces.

Si nos comparamos con un país como Alemania, podemos comprobar cómo, con una superficie un 28 % inferior y una precipitación apenas un 15 % mayor, el valor de la escorrentía o volumen de agua que corre por sus cauces es un 86 % mayor que la cifra de la península ibérica, como se puede ver en la siguiente tabla:

Un último factor condiciona nuestra dependencia de las infraestructuras hidráulicas. España es el segundo país más montañoso del continente europeo, lo que se traduce en que nuestra red de drenaje se dibuja como ríos de fuerte pendiente, de régimen a veces torrencial, con poca capacidad de retener el agua en el cauce de forma natural.

Para hacernos una idea de la importancia de este aspecto, baste decir que la pendiente media de los ríos de la península que vierten al océano Atlántico es diez veces superior a la de ríos como el Danubio o el Rin, mientras que los de la vertiente mediterránea elevan esta cifra a veinte veces.

En definitiva, la singularidad del clima o climas imperantes en la península ibérica, unida al relieve de nuestros cauces, se traduce en que, en régimen natural —es decir, sin la presencia de infraestructuras hidráulicas—, no seríamos capaces de regular un volumen de agua superior al 8–9 % del valor de la escorrentía, lo que supone apenas 8.000 hm³, frente a un país como Alemania, que en régimen natural es capaz de regular un volumen equivalente al 40 % de la precipitación neta caída en su territorio sin necesidad de ejecutar una sola infraestructura hidráulica de retención.

Sin la existencia de nuestro parque de presas, en la península ibérica no podría vivir una población de más de 12.000.000 de habitantes.

Las 2.400 presas que conforman el parque español nos sitúan a la cabeza de Europa y como quinto país del mundo en número de presas, con una capacidad de 57.000 hm³, lo que permite el aprovechamiento del 40 % del agua de escorrentía que circula por nuestros cauces, satisfaciendo con garantía una demanda consuntiva estimada en 34.000 hm³ y generando entre el 12 % y el 15 % del mix eléctrico nacional. Con una potencia instalada de 17.000 GW, aportó en 2024 cerca de 35.000 GWh.

De las 2.400 presas, 1.300 están catalogadas como grandes presas por tener una altura superior a 15 metros o una capacidad de embalse superior a 1 hm³.

De estas 1.300, 375 son de titularidad estatal, perteneciendo el resto a titulares muy diversos, como grandes empresas hidroeléctricas, empresas de aguas, ayuntamientos, diputaciones, comunidades de regantes o pequeños propietarios.

La gran mayoría del patrimonio hidráulico fue proyectado y ejecutado a lo largo del siglo pasado, lo que supone que la edad media de nuestras presas es de 55 años, con más de 120 que superan los 100 años. Esta realidad pone de manifiesto la necesidad de realizar un mantenimiento intenso y continuado.

En las dos últimas décadas se han priorizado otro tipo de inversiones, abandonando el mantenimiento de estas infraestructuras hasta situarlo por debajo del 5 % de la inversión real en agua del Ministerio.

Esta reducción de la inversión ha venido acompañada de una drástica reducción del personal. En los últimos diez años, las plantillas adscritas a las confederaciones para la gestión de la explotación y seguridad, tanto de las presas estatales como de las concesionadas, se han reducido en un 20 %, según datos aportados por la AICCP del Cuerpo de Ingenieros del Estado.

El problema tiene su origen en la creación del Ministerio de Medio Ambiente, circunstancia que desplazó de forma muy importante a los ingenieros con formación específica en diseño, construcción y explotación de estas infraestructuras de la dirección y planificación de la política hidráulica. En la actualidad, la directora general de la DGA es abogada y nueve de los trece subdirectores generales responden a perfiles ajenos al área de presas y del agua en general.

El marco en el que se mueve actualmente la gestión del agua y, por ende, la seguridad de las presas se completa con la publicación del Real Decreto de abril de 2021, que incluye la normativa a aplicar en las distintas fases de vida de la presa para garantizar su seguridad.

En la AICCP nos tomamos muy en serio la importancia de este RD y, en el año 2022, organizamos un debate técnico con participación de grandes especialistas, invitando expresamente a la Dirección General del Agua y al Comité Español de Grandes Presas, organismo adscrito a la propia Dirección General, teóricamente encargado de asesorar y velar por el buen estado de las presas, con una organización muy peculiar que luego comentaré.

Tanto la Dirección General como el Comité declinaron participar en este y en los posteriores debates organizados, impidiendo incluso la participación de los ingenieros adscritos a dicha Dirección General.

La conclusión a la que llegaron los especialistas participantes ponía de manifiesto que esta normativa nacía prácticamente muerta debido a su falta de coherencia, su dudosa aplicación y la gran confusión sobre aspectos clave referentes a la seguridad hidrológica y estructural.

Baste decir que, con su publicación, se deroga la normativa anterior, pero, a la vez, se establece solemnemente que, para las presas existentes, esta normativa será tan solo un marco de referencia para los titulares, dejando a su criterio el nivel de aproximación. En definitiva, resulta de estricta aplicación para menos del 3 % del parque de presas español.

Además, se excluye a las balsas, por lo que más de 30.000 estructuras de este tipo quedan sin normativa que cumplir.

Se consolida a la Administración hidráulica con competencias para la gestión, con la doble función de titular y gestor de la seguridad, y se anuncia la creación de entidades colaboradoras para la gestión de la seguridad de las presas, lo que supone un paso más en la falta de independencia.

Aquel RD obligaba al Gobierno, en un plazo máximo de 18 meses, a publicar mediante orden ministerial el reglamento que debía determinar la formación técnica requerida para el personal que pudiera intervenir en cada proceso ligado a la seguridad. Cinco años después, el Gobierno no ha sido capaz de aprobar este necesario reglamento.

De forma simultánea, esta Asociación, en nuevas jornadas, denunció la situación de grave deterioro del parque de presas de titularidad estatal, con base en los propios datos publicados por la Dirección General en septiembre de 2021 y empeorados en los incluidos en un documento interno de 2024.

Falta de auscultación, insuficiencia de capacidad de aliviaderos para avenidas ordinarias, incumplimiento de coeficientes de seguridad estructural en situaciones normales, desagües de fondo inoperativos y equipos electromecánicos para el manejo de desagües y compuertas de dudosa operatividad constituyen la radiografía actual del parque de presas de titularidad estatal, a lo que habría que añadir el desconocimiento del comportamiento de las 1.695 presas concesionadas.

Es evidente que esta falta de inversión en el cuidado de nuestro parque de presas, el nivel de deterioro explicitado, la destecnificación de la dirección de la política hidráulica, la enorme reducción del personal en explotación, la falta de independencia del gestor de la seguridad y una normativa que no garantiza una mejora real colocan a algunas de estas estructuras en una situación de riesgo que, a nuestro juicio, es inasumible para una sociedad que necesita estas infraestructuras y probablemente su ampliación para mantener el estado de bienestar alcanzado.

La DANA sufrida en el Levante en el otoño de 2024 es, sin duda, un serio aviso de lo que supone permitir que una de nuestras grandes presas reúna varias de estas insuficiencias y que en su cuenca se concentre un episodio extremo, como sucedió en la cuenca de la presa de Forata.

Las últimas cadenas de borrascas vividas en la península, junto con el desgraciado accidente ferroviario sucedido en la línea de AV Madrid-Sevilla, han puesto en el centro del debate el estado general de deterioro de nuestras infraestructuras. Tanto organizaciones empresariales como sindicatos han alzado la voz pidiendo mayor inversión en su mantenimiento.

En lo que se refiere al sector del agua, desde la Asociación de Ingenieros de Caminos del Instituto de Ingeniería de España queremos manifestar que nuestras opiniones y declaraciones se han producido siempre desde criterios exclusivamente técnicos y nunca políticos, por lo que rechazamos absolutamente que se pretenda derivar nuestra posición hacia una confrontación política en la que no vamos a entrar.

Asimismo, queremos manifestar nuestra satisfacción porque organizaciones como la Asociación de Ingenieros de Cuerpos del Estado o el sindicato de funcionarios del Estado se hayan adherido parcialmente a las denuncias que venimos realizando desde hace cuatro años en aquellos aspectos que les afectan directamente, relativos a las condiciones laborales.

También queremos señalar que, aunque con cierto retraso, la actual Junta de Gobierno del Colegio de Ingenieros de Caminos haya dado el paso de sugerir a la Dirección General la necesidad de promover una Ley de Seguridad de Presas, vieja reivindicación de la Sociedad Española de Presas y Embalses, de cuya Junta Directiva formé parte en la primera década de este siglo y con cuyos responsables nos reunimos en varias ocasiones para este objetivo.

En los últimos años, el criterio y la estrategia de la Junta del Colegio habían ido alineados con los del Ministerio para la Transición Ecológica, por lo que este nuevo posicionamiento lo entendemos como un cambio en la futura estrategia de la Dirección General, hecho del que nos felicitamos.

Nos llamaba la atención el silencio del Comité Español de Grandes Presas, órgano adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica, al que anteriormente me referí y definí como peculiar.

Está formado por un grupo de expertos elegidos por cooptación —se eligen a sí mismos—, circunstancia poco habitual en un órgano que se presenta como colegiado dentro de la Administración. Además, la presidencia es ostentada por un ingeniero consultor que no queda inhabilitado para contratar con la Dirección General del Agua, cuya directora general, licenciada en Derecho, ejerce como vicepresidenta del Comité. ¿Alguien lo puede entender?

No entendíamos que un órgano de tanta afinidad con la Dirección General del Agua no aportara un análisis sobre la situación del parque de presas y sus niveles de inversión en mantenimiento.

Finalmente, el Comité ha emitido una nota que suaviza la situación real del parque de presas, aunque bienvenida sea en tanto que reclama mayor inversión en mantenimiento. La redacción del comunicado refleja una línea de escasa autocrítica.

En resumen, debemos ser conscientes de la necesidad de contar con un volumen de regulación y garantía de nuestras demandas de 56.000 hm³, conseguido mediante un parque de 2.400 presas.

Sabemos que el sistema, en su conjunto, es capaz de garantizar el suministro de nuestras demandas.

Sabemos que, en su mayoría, son estructuras ejecutadas en la segunda mitad del siglo XX, con una edad media superior a 50 años y más de un centenar centenarias.

Disponemos de una normativa que debería revisarse, ya que un gran número de especialistas considera que no mejora la seguridad.

Estamos sufriendo los efectos del cambio climático, lo que está poniendo a prueba la capacidad de nuestras infraestructuras hidráulicas frente a inundaciones.

Es evidente el grado de deterioro del parque de presas de titularidad estatal, consecuencia del abandono en el que se ha visto inmerso durante décadas, unido a la ínfima inversión en mantenimiento y a la desmoralización de los ingenieros responsables de su gestión.

Ya hemos tenido un serio aviso de lo que puede ocurrir cuando coinciden defectos en la seguridad hidrológica y estructural con la ausencia de un plan de emergencia, como ocurrió en Forata en noviembre de 2024.

También hemos comprobado cómo pueden encadenarse hasta cinco grandes borrascas en apenas quince días y la importancia de disponer de nuestras presas en perfecto estado.

Por todo ello, la sociedad debe exigir a su Gobierno que se tome en serio estas infraestructuras, que son un servicio público, y que tenga en cuenta los informes y demandas que los distintos agentes del sector del agua vienen planteando en los últimos años.

El Estado debe incrementar de forma urgente el cuerpo técnico responsable de la gestión de nuestras presas, definiendo las competencias técnicas requeridas, algo que debía haberse desarrollado conforme al mandato del RD 2021 antes de finales de 2023.

Defendemos que la formación técnica completa para la gestión de la seguridad de presas es la impartida en las Escuelas Técnicas de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

Necesitamos una inversión real y constante superior a 400 millones de euros anuales en mantenimiento y miles de millones adicionales en adecuación y modernización.

Y, lo más importante, es urgente crear un organismo inspector independiente para la gestión de la seguridad del conjunto de presas del país.