El Gobierno corta la cinta, pero los usuarios pagan las obras

Óscar Puente presentó el DORA III con esa habilidad tan suya para conjugar los verbos en primera persona cuando la factura la pagan otros. “España pone en marcha uno de los mayores procesos de inversión y transformación de su red aeroportuaria”, proclamó tras el Consejo de ministros. Después habló de cifras récord, de un plan para España y prometió los aeropuertos más competitivos del mundo. La traca era inequívocamente pública, pero la pólvora esta vez no es de Puente.

Porque los 12.888 millones de euros anunciados no son una inversión de los Presupuestos Generales del Estado. No los aportará el Ministerio de Transportes, ni saldrán de una partida habilitada por Hacienda. Los invertirá AENA, una sociedad mercantil cotizada que, aunque esté controlada en un 51% por el Estado, financia sus proyectos con su caja y con deuda, responde ante accionistas privados por el 49% restante y recupera las inversiones mediante sus propios ingresos. La mayoría pública permite al Gobierno dirigir la compañía, pero no convierte mágicamente cada euro de su balance en gasto presupuestario.

Este gobierno sin presupuestos se ha especializado en anuncios “históricos” de inversiones que pagan los usuarios, pero de las que se atribuye todos los méritos. Y AENA ha sido esta semana el vehículo perfecto para mantener esa apariencia de gobierno capaz de aprobar y ejecutar inversiones. Pero la realidad es que esa parte del Gobierno que pertenece a Sumar está en contra del plan, que ha tildado de “absurdo” por impulsar “más emisiones y más presión turística”. Y mientras, Puente, la primera parte de la parte contratante, asegura que el plan permitirá que “España siga siendo una referencia mundial en materia aeroportuaria y que siga teniendo los mejores aeropuertos y los más competitivos del mundo”. Vamos que uno ya no sabe si el Gobierno entendido como conjunto quiere ampliar los aeropuertos o prohibir su uso salvo para los vuelos de Yolanda Díaz a Nueva York.

Pero dejando a un lado las peculiaridades de esta singular etapa política que vivimos, la inversión es en sí real y necesaria. El DORA III autoriza a AENA a invertir 9.991 millones en activos regulados y otros 2.897 millones en actividades comerciales. Barajas absorberá alrededor de 4.477 millones; Cataluña, 1.962 millones; Canarias, 1.807 millones; la Comunidad Valenciana, 1.270 millones; Baleares, unos 1.000 millones, y Málaga, 830 millones. Habrá ampliaciones de terminales, plataformas y campos de vuelo, nuevos sistemas de equipajes, mejoras de seguridad, digitalización, intermodalidad y descarbonización. Es, en efecto, un programa de ingeniería extraordinario.

¿Es suficiente? En términos agregados, probablemente sí para las actuaciones que realmente contiene. Multiplica por más de cuatro el ritmo inversor regulado del DORA II y permite atacar los cuellos de botella más evidentes de la red. Pero la cifra tiene dos asteriscos. El primero es que no incorpora toda la ampliación futura de Barcelona-El Prat, ya que la prolongación de la pista y la terminal satélite quedan esencialmente para el siguiente periodo regulatorio si es que superan la oposición ecologista. El segundo es que la inversión está muy cargada hacia el final del quinquenio. Pasa de 1.266 millones en 2027 a 2.501 millones en 2031. El desafío puede acabar siendo menos financiero que industrial, porque hay que proyectar, licitar y ejecutar muchas obras simultáneamente sin perturbar aeropuertos que seguirán batiendo récords de tráfico.

Y parece que esta vez sí se ha tenido en cuenta el mantenimiento. Puente cifró en 3.240 millones las actuaciones de mantenimiento y conservación, pero dentro de un programa en el que distintas categorías se solapan, y AENA prevé además un fuerte crecimiento del gasto operativo asociado al mantenimiento, la seguridad y la entrada en servicio de nuevas superficies. Más del 70% de la inversión regulada se dirige, según la CNMC, a capacidad, mantenimiento y adaptación de las instalaciones. No faltan recursos sobre el papel. La pregunta es si se ejecutarán a tiempo y si el gestor evitará que la espectacularidad de las ampliaciones desplace la reposición menos fotografiable, pero imprescindible.

La verdadera prestidigitación se encuentra en las tarifas. El Gobierno ha limitado su subida media al 0,33% anual, unos tres céntimos por pasajero cada ejercicio, muy lejos del 3,82% que solicitaba AENA. Así que la mayor inversión aeroportuaria en décadas se hará, al mismo tiempo, con tarifas prácticamente congeladas. Aquí pongan ustedes esa música de Psicosis cuando Janet Leigh está en la ducha a punto de ser acuchillada.

Porque una tarifa congelada durante cinco años no congela el coste de una infraestructura cuya vida útil puede extenderse durante treinta o cuarenta. AENA anticipará el capital con recursos propios y financiación de mercado. Cuando las obras entren en servicio, los activos regulados se incorporarán a la Base de Activos Regulada. El sistema irá reconociendo después su amortización y una rentabilidad sobre el capital pendiente. La obra se construye durante el DORA III, pero no se paga enteramente durante el DORA III. Parte de la factura viajará cómodamente hacia los siguientes periodos regulatorios.

El mayor riesgo está en el tráfico. El Gobierno, incapaz de contar inmigrantes en Ceuta, calcula 358 millones de pasajeros en 2031. Pero AENA había estimado 346,7 millones, mientras que la CNMC, 366,7 millones. Vamos que no parecen estar muy seguros y entre una estimación y otra hay 20 millones de diferencia. Si el tráfico decepciona, AENA ingresará menos mientras conserva la deuda, el mantenimiento y buena parte de los costes fijos. La ley dispone que, salvo circunstancias excepcionales, esa desviación corre por cuenta del operador. Si el tráfico supera las previsiones, mejorarán los ingresos, pero las nuevas capacidades podrían quedarse pequeñas antes de tiempo. La economía obliga a escoger una hipótesis antes de que el futuro tenga la cortesía de confirmarla.

El plan parece suficiente para las obras incluidas, reserva una cantidad relevante para conservar la red y no debería provocar por sí mismo una subida significativa de los billetes. Pero tampoco es gratis. AENA adelanta el dinero, asume el riesgo durante el quinquenio y recuperará el capital durante la vida útil de los activos. El Gobierno puede aprobar el marco y posar junto a la cifra, lo que no debería hacer es confundir deliberadamente regulación con financiación.

Los aeropuertos se construyen para varias décadas, no para una rueda de prensa ni para que la tarifa parezca amable hasta las próximas elecciones. Evaluar el DORA III únicamente por los tres céntimos que pagará ahora el pasajero es como valorar una terminal por el coste de la primera piedra. El verdadero balance llegará cuando sepamos cuánto se ejecutó, qué capacidad se obtuvo y cuánto terminamos pagando después de que quienes cortaron la cinta ya no estén allí para explicarlo.